Restituzioni in Italia: uno sguardo critico al passato per leggere il presente 

Mentre si discuteva la proposta di legge “Italia in scena” sulla strategia nazionale per la valorizzazione del patrimonio culturale italiano attraverso forme di sussidiarietà orizzontale e la partecipazione di soggetti privati, marzo 2026 ha visto nascere un’altra proposta di legge da parte dello stesso on. Federico Mollicone che riguarda la restituzione dei beni appartenuti a “cittadini ritenuti ebrei” che furono oggetto di spoliazione e di acquisizioni più o meno indirette da parte di istituzioni pubbliche e private. Tra gli attori coinvolti nella proposta spiccano l’Unione delle Comunità Ebraiche Italiane (UCEI) e l’IMT di Lucca, che si è occupato di compilare nel 2024, per conto della Claims Conference (Conference on Jewish Material Claims Against Germany) e della WJRO (World Jewish Restitution Organization), il rapporto “La restituzione di opere d’arte sottratte per ragioni di persecuzione razziale nel periodo 1933-1945: i beni custoditi nelle collezioni pubbliche italiane”. 

Quest’ultimo rapporto, come anche il testo della proposta di legge A.C. 2834 “Delega al Governo per la disciplina dei procedimenti di restituzione di opere d’arte sottratte o alienate a causa di persecuzione razziale” e gli interventi all’audizione informale del 24 giugno 2026 – presentati dalla neoeletta rappresentante dell’Unione delle Comunità Ebraiche Italiane, Livia Ottolenghi, la ricercatrice, professoressa e co-fondatrice del Gruppo di Lavoro Provenance Italy – Arbeitskreis Provenienzforschung e.V. Katharina Hüls-Valenti, l’avvocato esperto in diritto dell’arte Giuseppe Calabi, il giurista e direttore dell’IMT di Lucca Lorenzo Casini e lo storico e membro della Commissione Anselmi, Michele Sarfatti – offrono spunti di riflessione sul tema all’interno del contesto italiano. 

Quasi ventotto anni fa, nel 1998, l’Italia si era impegnata formalmente nella restituzione dei beni ebraici sottoscrivendo i Washington Principles, riaffermando poi il proprio impegno nelle successive dichiarazioni fino alle Best Practices del 2024. Nonostante ciò, a queste “soft laws” sono corrisposti, quantomeno in Italia, solo vaghi “soft means” per rispondere all’impegno diplomatico assunto. A parte le inefficaci misure legislative di guerra (Inter-Allied Declaration Against Acts of Dispossession Committed in Territories Under Enemy Occupation or Control, 5 gennaio 1943 o Dichiarazione di Londra) e del Dopoguerra (decreto reale n. 26, 20 gennaio 1944; decreto legge n. 393, 5 maggio 1946; decreto legge n. 364, 11 maggio 1947; decreto legge n. 896, 25 aprile 1948; legge n. 77, 17 gennaio 1950; legge n. 233, 18 luglio 1997) in cui ha dominato una sostanziale continuità con gli organi fascisti, i pochi segnali di voler mantenere le promesse sottoscritte, sono stati rappresentati dalla Commissione Anselmi (decreto del presidente del Consiglio dei ministri, 1 dicembre 1998) e dalla creazione di un Gruppo di Lavoro, parte del Comitato per il recupero e la restituzione dei beni culturali del MiC (decreto ministeriale 2008), “per lo studio e la ricerca sui beni culturali sottratti in Italia agli ebrei tra il 1938 e il 1945 a seguito della promulgazione delle leggi razziali” (decreto ministeriale 17 luglio 2020) che, tuttavia, in mancanza di risorse e un quadro legislativo, non ha raggiunto l’efficacia auspicata. Il Comitato non è infatti inserito nel Network of European Restitution Committees e anche il Gruppo di Lavoro mantiene una natura soltanto consultiva nelle sue attività di rilevamento, ricerca e identificazione dei beni culturali illecitamente sottratti a cittadini ebrei. 

In un contesto di crescente scarto rispetto alle implementazioni legislative e alle politiche museali degli altri Paesi europei come Germania, Austria, Francia, Regno Unito, Svizzera e Paesi Bassi, di pressioni internazionali (vedi i reports periodici del WJRO) ed interne, e nell’attuale volontà di rinsaldare i rapporti con gli Stati Uniti – dimostratosi dal sostegno ricevuto e ribadito in sede di audizione da Mollicone – e con le comunità ebraiche, la proposta di legge A.C. 2834 può rappresentare, d’altra parte, un’opportunità di allineamento e di dialogo con gli altri Paesi. 

Fuori da ogni tecnicismo, chiariamo la motivazione su cui si fonda l’importanza di questo primo rimedio giuridico. Perché l’Italia necessita di questa legge e perché è rilevante oggi, qual è il senso della dicitura restituzioni “1933–45” in Italia? 

Innanzitutto, la presenza di un provvedimento legislativo sul tema è un segnale concreto del riconoscimento della responsabilità storica dell’Italia nella persecuzione di una minoranza categorizzata di “razza ebraica” nella politica di allineamento con l’alleato tedesco nella seconda metà degli anni Trenta. È una responsabilità, quindi, non solo nazista, ma anche fascista e di un sistema burocratico capillare e strutturato autoctono. Una persecuzione fascista che, a seguito della promulgazione delle leggi razziali, si è concretizzata nella progressiva espropriazione dei diritti civili, del ruolo sociale e pubblico, dei beni e quindi nell’annullamento fisico di chi ritenuto ebreo. Legiferare sul tema è un’occasione di riparazione di un’ingiustizia, impressa nella memoria e nel trauma generazionale, che possa dare riconoscimento storico e impedire strumentalizzazioni presenti. 

A dimostrazione di questo, Hüls-Valenti parla di almeno 100.000 opere d’arte e 1 milione di documenti archivistici, libri e manoscritti ancora dispersi nella perpetua circolazione transnazionale di beni culturali di provenienza illecita. Solo la Repubblica Sociale Italiana emanò 8000 decreti di confisca, da sommare ai centinaia di provvedimenti già attuati (Rapporto Commissione Anselmi, p. 6).

È, inoltre, una responsabilità morale che rientra tra i doveri dei professionisti museali richiamati anche dal Codice Etico di ICOM per i Musei Italiani (2017). Il Codice richiede di far ricerca sull’origine e il processo di acquisizione delle proprie collezioni. L’acquisizione del titolo di proprietà dei musei, e quindi l’inalienabilità o alienabilità limitata dei beni culturali (artt. 54–56 del Codice Urbani) può percorrere molteplici itinerari, dall’acquisizione diretta, in asta o da privati, alla prelazione o attraverso donazioni da altre istituzioni o privati, lasciti testamentari, sequestri o il trasferimento di beni culturali dovuti al pagamento tributario (Rapporto Scuola IMT Alti Studi Lucca-Claims Conference/WJRO). 

Sulla base di queste premesse, procediamo alla disamina di alcuni punti particolarmente discussi. Nonostante l’Italia si sia distinta per le sue giustificate richieste di restituzione del proprio patrimonio archeologico, questa legge, da implementare in successivi decreti legislativi, rappresenta la prima disciplina organica speciale, imparziale e trasparente per l’attuazione delle menzionate convenzioni internazionali per la restituzione dei beni culturali sottratti o alienati “a causa da politiche discriminatorie e predatorie 1933-1945 contro i cittadini ritenuti ebrei siano ora tali beni in enti pubblici o privati” (proposta di legge A.C. 2834). In un articolo unico diviso in cinque commi, la proposta definisce strumenti legislativi dedicati, un soggetto istituzionale specializzato e un procedimento amministrativo derogatorio che indichi termini definiti, una tutela giurisdizionale e soluzioni alternative. Tali provvedimenti devono consentire la riparazione, assicurando la certezza del diritto e offrendo garanzie procedimentali, l’imparzialità dell’istruttoria e il controllo giurisdizionale (Casini) con il compito di raggiungere “soluzioni giuste ed eque” con la partecipazione delle comunità ebraiche. Nel caso di oggetti non reclamati o di cui non si possa individuare il proprietario, infatti, la legge propone di consegnarli all’UCEI o al Museo Nazionale dell’Ebraismo italiano e della Shoah di Ferrara.

Come sottolineato da Michele Sarfatti, la legge non riguarderebbe perciò la totalità delle azioni necessarie auspicate dalla Commissione Anselmi in tema di individuazione dei beni da restituire. L’individuazione, infatti, implicherebbe la ricerca sistematica negli archivi (in particolare delle Soprintendenze), la creazione di un catalogo unico dei beni artistici sottratti, la formulazione di modalità di identificazione e ricerca per i libri delle Biblioteche ebraiche romane e l’obbligo dei musei a censire e ricostruire i passaggi di proprietà delle opere acquisite dopo il 1933. Inoltre, almeno nella prima fase, la legge non prevede ulteriori oneri finanziari per il procedimento di restituzione. Tuttavia, nelle parole di Sarfatti, “una ricerca a costo zero produce un risultato dello stesso valore”. Il censimento del materiale pertinente negli archivi pubblici e privati costituisce uno dei prerequisiti fondamentali per ricostruire i complessi percorsi e passaggi di proprietà di oggetti e collezioni e per incrementare la collaborazione tra istituzioni museali, archivistiche, bibliotecarie, amministrative e di ricerca. Al contrario, la documentazione risulta infatti spesso dispersa, frammentaria o di difficile consultazione (Calabi, p. 2). Oltretutto, la mancanza di una strategia sistematica di ricerca sulle opere presenti nelle collezioni pubbliche evidenzia lo scarto rispetto ad altri Paesi come Germania, Austria, Francia e Paesi Bassi che hanno creato programmi nazionali di verifica, finanziando gruppi specializzati e banche dati. 

L’introduzione di migliorie presentate dagli esperti coinvolti nell’audizione informale ha riguardato le definizioni di “opere d’arte”, e la loro articolazione in categorie secondo la classificazione della Convenzione UNESCO (Parigi, 14 novembre 1970) e del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (Decreto-legge n. 42, 22 gennaio 2004), di “cittadino ebreo” (italiano o anche immigrato?) e di “sottrazione” (art. 1, comma 2, lettera b), che si riferisce a diverse modalità di alienazione dei beni conseguenti al contesto persecutorio, sottointeso anche in contratti di vendita formalmente e apparentemente ineccepibili (Calabi, p. 2). Come indicato nelle Best Practices, tali modalità comprendono, oltre la confisca, il sequestro, la spoliazione materiale, l’alienazione determinata da condizioni di persecuzione razziale, come trasferimenti coatti e dispersioni, vendite forzate, discriminazione o necessità estrema, beni di un emigrato trattenuti (Circolare n. 43 “Provvedimenti in difesa del patrimonio artistico nazionale in mano agli ebrei”, 4 marzo 1939) (Hüls-Valenti, p. 2). Soprattutto sotto la Repubblica Sociale Italiana, le autorità italiane confiscarono e sequestrarono sistematicamente i beni mobili e immobili di proprietà ebraica. Tra questi, le opere d’arte vennero spesso assegnate a Soprintendenze locali, mentre nelle Zone d’Operazione tedesca delle Prealpi e del Litorale adriatico, le autorità tedesche in collaborazione con i fascisti organizzarono aste pubbliche e vendite dei beni confiscati.

Nel corso del tempo, quindi, parte dei beni sono stati patrimonializzati o circolati nel mercato nazionale e/o internazionale, mentre le richieste di restituzione sotto il regime legislativo ordinario sono ostacolate dai limiti imposti dagli istituti civilistici e amministrativi di “prescrizione, decadenza, usucapione, acquisto in buona fede, inalienabilità dei beni pubblici, limiti all’esportazione” (Casini, p. 4). La legge dovrebbe prevedere un regime speciale in previsione di un’effettiva restituzione agli eredi dell’Olocausto e libertà di disporre dei propri beni.  

A livello amministrativo, la disciplina delle deroghe, il rito processuale e soprattutto lo stato giuridico del bene dopo la restituzione non contempla la possibilità di essere esportato se in proprietà privata. Come sancito dal Codice Urbani, ciò che è riconosciuto come patrimonio culturale nazionale è soggetto a vincoli stringenti essendo “l’interesse pubblico alla conservazione dell’opera […] percepito come prevalente rispetto alle ragioni storiche e morali dei proprietari originari” (Calabi, p. 2). Si dovrebbe perciò provvedere a un’alternativa rispetto a questa disciplina di tutela. La definizione di tutela come sinonimo di inalienabilità di un’opera presente in una collezione museale presenta delle sfumature più ampie rispetto all’opposizione tra conservazione e interesse pubblico della fruizione vs. commercializzazione, interessi politico-economici e diritto privato. Cosa significa difendere e proteggere il patrimonio in questi casi? Essenziale è il modo in cui questi oggetti vengono gestiti, conservati, comunicati e narrati, e in questo la restituzione può diventare un plusvalore per la presentazione dell’oggetto e per la reputazione dell’istituzione stessa.

Prendiamo l’esempio citato da Hüls-Valenti della Madonna col Bambino, San Giovannino e due angeli di Jacopo del Sellaio (1480–1485). L’opera fu confiscata dall’ERR a Parigi nel 1942 dopo che Ann Arens-Unger non era riuscita a far spedire la collezione di famiglia negli Stati Uniti, dove era fuggita a seguito dell’annessione dell’Austria nel 1938. Il quadro fu poi comprato da Francesco Federico Cerruti da un antiquario nel 1987 e donato, insieme al resto della collezione, al Castello di Rivoli. Nel 2020, la Fondazione Cerruti raggiunse un accordo amichevole con gli eredi che, con una compensazione finanziaria, lasciarono l’opera all’istituzione a patto che venisse narrata la storia del dipinto e quindi della famiglia Arens-Unger. Questo stesso caso ricorda la vendita del dipinto di Édouard Manet riprodotta in copertina, avvenuta immediatamente prima alla fuga oltreoceano del 1937, attraverso Parigi e la Svizzera, del mercante d’arte Justin Thannhauser. A differenza della Madonna del Sellaio, però, quest’opera rimane ancora nei depositi museali della Galleria d’arte moderna di Milano.

Come per la Fondazione Cerruti, la restituzione in senso ampio è primariamente una dimostrazione di volontà e un’apertura di un dialogo con la propria storia, è una forma di responsabilizzazione e consapevolezza della funzione sociale dei musei. Per questa ragione, nei casi di restituzione a privati, per l’avvocato Calabi, la disciplina di tutela dovrebbe fare eccezione lasciando il diritto agli eredi di disporre liberamente del bene restituito, lasciando la libertà di scegliere se conservare il bene o venderlo, trasferirlo all’estero, donarlo o destinarlo a un’altra istituzione. Casini propone un titolo speciale o una deroga speciale che consenta l’esportazione del bene, evidenziando che “la legge dovrebbe evitare che la tutela si trasformi in unnuovo ostacolo alla riparazione” (Casini, p. 10). Anche per legge, l’articolo 1, comma 2, lettera l) nomina possibili rimedi alternativi e forme di compensazione, tra cui accordi di comodato, obblighi di pubblica informazione, riconoscimento della provenienza, esposizione o proprietà condivisa (Casini, p. 5). 

Nel rispetto delle specificità giuridico-organizzative di ciascun ordinamento, sei Paesi (Austria, Francia, Germania, Paesi Bassi, Regno Unito e ora anche Svizzera) si sono già dotati di commissioni esperte per rispondere alle esigenze riparative, che sono evolute negli anni con l’applicazione pratica dei primi assetti legislativi. Ad esempio, l’attuale Kohnstamm Committeeolandese ha precisato i criteri di valutazione delle richieste sulla base della proprietà originaria del bene, la perdita involontaria del possesso e l’acquisizione in buona fede (Rapporto Scuola IMT Alti Studi Lucca-Claims Conference/WJRO). In Italia, il potere decisionale nei procedimenti restitutori “33–45” si intende assegnare a un organo specializzato, dedicato e indipendente, il Comitato per la restituzione delle opere d’arte sottratte o alienate a causa di persecuzione razziale (art. 1, comma 6, lettera c). Esso deve essere un organismo extragiudiziale ed autorevole, con il compito di valutare i casi singoli, seguendo un procedimento, dei termini e delle garanzie, ed emanare pareri vincolanti, tecnici e motivati che portino a un provvedimento ministeriale con natura amministrativa. I soggetti competenti della Commissione verrebbero nominati dal MiC insieme all’UCEI. Si è ampiamente discusso della sua organizzazione e composizione. Il Comitato dovrebbe includere un numero di membri adeguato (Casini, p. 7 ne propone sette) col fine di includere competenze storiche, giuridiche, archivistiche e tecnico-culturali e diversi punti di vista, riunendo storici e storici dell’arte ma anche, secondo Sarfatti, un esperto di storia della persecuzione antisemita, un archivista, un esperto di lingua ebraica ed ebraismo, un rappresentante dei possessori o gli eredi dei possessori delle opere. La sua attività vuole portare, infine, a un’istruttoria trasparente e partecipata, con l’appoggio nella ricognizione, studio e impulso del già esistente Gruppo di Lavoro. 

Questa prima risposta a una fondamentale lacuna legislativa, dopo la presentazione presso la Camera dei Deputati e la VII Commissione permanente “Cultura, scienze e istruzione”, rimane in attesa dell’implementazione nei prossimi mesi. Si auspica che il confronto produttivo con gli altri Paesi possa accelerare il procedimento e portare al cambiamento di mentalità richiesto dall’argomento. 

Camilla Brunazzo-Chiavegato

Ha conseguito la laurea triennale in Conservazione e Gestione dei Beni Culturali (spec. Storia dell’arte) presso l’Università Ca’ Foscari di Venezia e un M.A. in Storia dell’Arte e Studi Curatoriali presso la Rijksuniversiteit Groningen nei Paesi Bassi. Ha poi completato la laurea con un tirocinio curatoriale presso il Museum Berggruen/Neue Nationalgalerie di Berlino. Appassionata del mondo dei musei, dell’individuazione di reati e falsificazioni contro il patrimonio culturale e dell’indagine sulla provenienza negli archivi, ha frequentato il Postgraduate Certificate Programme in Art Crimes and Cultural Heritage Protection presso l’Association for Research into Crimes against Art. Ha collaborato con professionisti di background interdisciplinari e internazionali su progetti di ricerca sulla provenienza e investigazioni (ARCA, Flynn & Giovani). Ha inoltre assistito la commissione esperta di TEFAF Maastricht e ha lavorato per l’Archivio Storico (ASAC) della Biennale di Venezia.